近日，江蘇省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、省政府法制辦、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、市法制辦、市法學(xué)會(huì)、南京大學(xué)、東南大學(xué)等不同領(lǐng)域的眾多法律專家，匯聚一堂，就既有住宅增設(shè)電梯涉及到的法律問(wèn)題，給出了專業(yè)權(quán)威的解答。
問(wèn)題一：對(duì)于既有住宅增設(shè)電梯這樣一個(gè)民生實(shí)事，法律界的基本判斷是什么？
解答：黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。法律界的所有認(rèn)知和判斷都要符合黨的十九大報(bào)告精神。
歷史上受經(jīng)濟(jì)條件限制，包括南京市在內(nèi)的全國(guó)各個(gè)城市，都有相當(dāng)多的住宅在建設(shè)時(shí)沒(méi)有配置電梯，這對(duì)居民的居住、出行，特別是養(yǎng)老、養(yǎng)病等諸多方面有重大影響。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，電梯已從以往的奢侈品變成了現(xiàn)今的生活必需品，成為居民住宅的標(biāo)準(zhǔn)配置。
對(duì)既有住宅增設(shè)電梯，正是為了滿足群眾對(duì)美好生活的需要，是貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神的具體實(shí)踐。因此，支持并為既有住宅增設(shè)電梯提供必要的法理分析和支撐，應(yīng)該成為法律界對(duì)增設(shè)電梯行為的認(rèn)知和態(tài)度。
專家呼吁，既有住宅增設(shè)電梯屬于新生事物，在相關(guān)法律法規(guī)還不夠聚焦的情況下，法律界應(yīng)當(dāng)對(duì)增設(shè)電梯涉及的法律問(wèn)題進(jìn)行廣泛深入的研究論證，為相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化完善做出貢獻(xiàn)。
問(wèn)題二：應(yīng)該如何理解既有住宅增設(shè)電梯這項(xiàng)民生工程？
解答：中央城市工作會(huì)議上提出，今后城市發(fā)展要重點(diǎn)做好生態(tài)修復(fù)和功能修補(bǔ)，增設(shè)電梯正是城市功能修補(bǔ)的一個(gè)重要方面。為落實(shí)中央要求，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建規(guī)﹝2017﹞59號(hào)）及相關(guān)文件，明確支持符合空間條件的既有建筑增設(shè)電梯。
全國(guó)各地認(rèn)真落實(shí)中央要求，明確規(guī)定新建、改建的多層住宅，必須設(shè)置電梯等設(shè)施，北京、上海、廣州等地也先后出臺(tái)相關(guān)文件。江蘇省住建廳在今年發(fā)布第11號(hào)公告，宣布從2017年7月1日起，全省范圍內(nèi)實(shí)施新的《住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，新標(biāo)準(zhǔn)中的第4.11.1條規(guī)定：4層及4層以上住宅或住戶入口層在樓面距離室外地面的高度超過(guò)10米時(shí)，必須設(shè)置電梯并滿足無(wú)障礙使用要求。
與會(huì)專家一致認(rèn)為，一方面，要認(rèn)真落實(shí)中央要求，積極推動(dòng)既有住宅加裝電梯工程，提升群眾的獲得感和滿意度。另一方面，既有住宅增設(shè)電梯，業(yè)主是出資者、建設(shè)者，是行為主體，必須樹(shù)立主體意識(shí)、履行主體義務(wù)、承擔(dān)主體責(zé)任。政府的定位應(yīng)該是服務(wù)、保障和推動(dòng)，應(yīng)強(qiáng)化“為了群眾、服務(wù)群眾、引導(dǎo)群眾、依靠群眾”的工作理念，立足“推動(dòng)不強(qiáng)迫、代辦不包辦”的原則，積極主動(dòng)為增設(shè)電梯做好必要的服務(wù)。
問(wèn)題三：應(yīng)該怎樣推動(dòng)增設(shè)電梯這項(xiàng)民生工程？
解答：專家一致認(rèn)為，南京市特別是玄武區(qū)的增梯工作取得了很好成績(jī)，積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)，接下來(lái)還應(yīng)該積極探索、主動(dòng)作為，幫助群眾早日?qǐng)A上“電梯夢(mèng)”。
專家認(rèn)為，在推動(dòng)增設(shè)電梯過(guò)程中，政府要在各個(gè)環(huán)節(jié)為群眾提供幫助，包括制定完善扶持政策，做好宣傳發(fā)動(dòng)，為群眾相互之間的溝通協(xié)商搭建平臺(tái)，指導(dǎo)群眾準(zhǔn)備申請(qǐng)規(guī)劃許可證、施工許可證的基礎(chǔ)材料，幫助群眾辦理專業(yè)性強(qiáng)又比較復(fù)雜的審批手續(xù)，在設(shè)計(jì)方案修改完善等技術(shù)層面提供支撐，在施工組織、工程及房屋安全等方面做好服務(wù)指導(dǎo)等等。
問(wèn)題四：江蘇省物業(yè)條例、南京市增設(shè)電梯實(shí)施辦法，與上位法《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定是否一致？
解答：江蘇省物業(yè)條例、南京市增設(shè)電梯實(shí)施辦法，與上位法《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定是一致的。
專家一致認(rèn)為，作為地方性法規(guī)，《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》是在認(rèn)真落實(shí)、嚴(yán)格遵守《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上制定的，與《物權(quán)法》的總體要求和具體規(guī)定是一致的。
《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》（寧政規(guī)字﹝2016﹞11號(hào)）依據(jù)《物權(quán)法》《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，是南京市人民政府制定的規(guī)范性文件，相關(guān)業(yè)務(wù)部門、法制部門對(duì)其做了反復(fù)研討和論證，同樣也與《物權(quán)法》完全一致。
問(wèn)題五：既有住宅增設(shè)電梯的性質(zhì)，是對(duì)建筑物附屬設(shè)施的改建、重建還是新建？
解答：既有住宅增設(shè)電梯屬于對(duì)建筑物的附屬設(shè)施的改建，而且是僅限于局部的改建，并非重建或是新建。
問(wèn)題六：既有住宅增設(shè)電梯行為是否適用《物權(quán)法》第76條的規(guī)定？
解答：既有住宅增設(shè)電梯行為適用《物權(quán)法》第76條規(guī)定。
《物權(quán)法》第76條規(guī)定，針對(duì)的是改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施的行為。
最高人民法院關(guān)于《楊返里、伍海泉與廣州市人民政府再審行政裁定書》（2016，最高法行申2470號(hào)）中明確，“住宅樓增設(shè)電梯工程是對(duì)原住宅垂直交通方式的完善，屬于對(duì)建筑物局部改建，并非新建筑工程”。
既有住宅增設(shè)電梯屬于改建行為，因此適用《物權(quán)法》第76條規(guī)定。
問(wèn)題七：“雙三分之二”業(yè)主同意可以申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯是否合法？
解答：“雙三分之二”業(yè)主同意可以申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯是合法的。
《物權(quán)法》第76條規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。
《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》（寧政規(guī)字﹝2016﹞11號(hào)）第五條要求，“既有住宅增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)經(jīng)本幢或本單元房屋專有部分占建筑物總面積三分之二以上且總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”。因此，“雙三分之二”業(yè)主同意申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯完全合法。
在法律實(shí)踐中，最高人民法院關(guān)于《楊返里、伍海泉與廣州市人民政府再審行政裁定書》，以及南京鐵路運(yùn)輸法院的一審判決結(jié)果，均對(duì)“雙三分之二”的合法性給予了確認(rèn)。
問(wèn)題八：增設(shè)電梯所使用的土地，是否本單元一樓業(yè)主獨(dú)有？
解答：增設(shè)電梯所使用的土地為業(yè)主共有。
《物權(quán)法》第73條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。
根據(jù)上述規(guī)定，小區(qū)用地主要有4種形態(tài)：建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有的建筑所占用的土地，屬于業(yè)主專有的建筑所占用的土地。
因此，增設(shè)電梯所使用的土地，屬于本樓棟業(yè)主共有的建筑所占用的土地，不是一樓業(yè)主獨(dú)有的。
專家同時(shí)指出，如果增設(shè)電梯在采光、噪音、通風(fēng)等方面對(duì)低樓層業(yè)主造成影響的，建設(shè)者應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
問(wèn)題九：增設(shè)電梯，一樓業(yè)主有沒(méi)有一票否決權(quán)？
解答：一樓業(yè)主沒(méi)有一票否決權(quán)。
專家認(rèn)為，一方面，“雙三分之二”業(yè)主同意就能夠申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯。另一方面，加裝電梯的位置，屬于本樓棟共有的建筑所占用的土地，不是一樓業(yè)主獨(dú)有的。因此，一樓業(yè)主沒(méi)有一票否決權(quán)。
專家也指出，在增設(shè)電梯過(guò)程中，樓上業(yè)主和樓下業(yè)主都應(yīng)拿出“依法好討論、異議不放縱”的態(tài)度，加強(qiáng)溝通，理性討論，友好協(xié)商，適當(dāng)補(bǔ)償。
問(wèn)題十：增設(shè)電梯使用的土地有沒(méi)有侵犯本單元之外其他業(yè)主的權(quán)利？
解答：增設(shè)電梯使用的土地并沒(méi)有侵犯本單元之外其他業(yè)主的權(quán)利。
《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋﹝2009﹞7號(hào)）第四條規(guī)定，“業(yè)主基于對(duì)住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分特定使用功能的合理需要，無(wú)償利用屋頂以及與其專有部分相對(duì)應(yīng)的外墻面等共有部分的，不應(yīng)認(rèn)定為侵權(quán)”。
既有住宅增設(shè)電梯屬于業(yè)主基于對(duì)住宅、經(jīng)營(yíng)性用房等專有部分特定使用功能的合理需要而使用部分共有部分的情形，如已參照《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》等規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)的，符合上位法規(guī)定，不屬于侵權(quán)行為。因此，本單元之外的其他業(yè)主無(wú)權(quán)反對(duì)增設(shè)電梯。
在最高人民法院關(guān)于《楊返里、伍海泉與廣州市人民政府再審行政裁定書》，適用并采納了《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》，也表明最高人民法院傾向于增設(shè)電梯使用的土地屬于該棟建筑物專項(xiàng)使用權(quán)的土地。
在法律實(shí)踐中，南京鐵路運(yùn)輸法院一審判決非本棟或本單元業(yè)主無(wú)權(quán)反對(duì)增設(shè)電梯，客觀上也對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出了回答。
問(wèn)題十一：建設(shè)者可以對(duì)一樓業(yè)主適當(dāng)補(bǔ)償，意味著什么？
解答： 建設(shè)者對(duì)一樓業(yè)主的補(bǔ)償主要體現(xiàn)了樓上、樓下業(yè)主之間的相互理解、睦鄰友好，不應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)或者價(jià)值角度衡量。
《物權(quán)法》第84條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系。
因此，全體小區(qū)業(yè)主都應(yīng)以從我做起的態(tài)度和友好協(xié)商的實(shí)際行動(dòng)，共同構(gòu)建真誠(chéng)友善、理性大度、守望相助的鄰里關(guān)系，讓加裝的電梯成為業(yè)主幸福的階梯，成為社區(qū)和諧的階梯。
問(wèn)題十二：如何看待群眾電梯便利和房子價(jià)值變動(dòng)之間的關(guān)系？
解答：習(xí)總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的。社會(huì)各界都要按照總書記的重要指示，來(lái)看待增設(shè)電梯中群眾便利和房子價(jià)值變化之間的關(guān)系。
小區(qū)業(yè)主申請(qǐng)加裝電梯，主觀上就是為了改善居住條件，實(shí)現(xiàn)生活便利，不是追求增值?？陀^上，加裝電梯后，建筑功能的完善可能會(huì)導(dǎo)致房子價(jià)值發(fā)生變化。但相較業(yè)主增設(shè)電梯的主觀意愿，這樣的變化是被動(dòng)的、從屬的。
事實(shí)上，在我市二手房交易市場(chǎng)的評(píng)估中，加裝電梯的樓棟，一樓價(jià)值也是上升的，只是幅度相對(duì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有樓上的大。
問(wèn)題十三：商品房小區(qū)增設(shè)電梯是否合理合法？
解答：商品房小區(qū)增設(shè)電梯也是合理且合法的。
根據(jù)《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》（寧政規(guī)字〔2016〕11號(hào)）第二條規(guī)定，“本辦法所稱既有住宅是指已建成投入使用、具有合法權(quán)屬證明、未列入房屋征收改造計(jì)劃、且未設(shè)電梯的四層以上（含本數(shù)，下同。不含地下室）非單一產(chǎn)權(quán)住宅”。
商品房與房改房一樣，都是產(chǎn)權(quán)房，增設(shè)電梯合理合法。
問(wèn)題十四：增設(shè)電梯是否只是服務(wù)“三老”（即老城區(qū)、老舊小區(qū)、老人）？
解答：增設(shè)電梯并非只是服務(wù)“三老”。
增設(shè)電梯的需求在老城區(qū)、老舊小區(qū)、老人中確實(shí)更突出、更急迫。國(guó)務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)﹝2017﹞52號(hào)），要求加強(qiáng)社區(qū)、家庭的適老化設(shè)施改造，優(yōu)先支持老年人居住比例高的住宅加裝電梯。但增設(shè)電梯的規(guī)定，并不只是適用于所謂的“三老”。
一方面，從南京市來(lái)看，增設(shè)電梯的申請(qǐng)，不光是玄武等老城區(qū)有，建鄴、棲霞、雨花臺(tái)、江寧等新城區(qū)也有很多。住在老舊小區(qū)的業(yè)主，需要增設(shè)電梯，住在商品房中的群眾同樣需要。比如，住在商品房里的年輕人，撫養(yǎng)小孩需要電梯；住在商品房里的中年人，贍養(yǎng)老人也需要電梯。因此，各個(gè)年齡層都需要電梯，這也充分說(shuō)明電梯現(xiàn)在成了住宅的標(biāo)配，增設(shè)電梯是居民生活的剛性需求。
另一方面，市場(chǎng)供給機(jī)制并不能完全解決養(yǎng)老問(wèn)題，這是因?yàn)槌鞘型恋叵鄬?duì)稀缺，這就決定了疊加居住是城市居民居住、安家的主要方式，不可能所有老人都能選擇住在一樓或二樓，更何況人的年齡都是在變化的。在市場(chǎng)機(jī)制在這一領(lǐng)域失靈的情況下，政府更應(yīng)該主動(dòng)作為，通過(guò)推動(dòng)增設(shè)電梯惠民工程，滿足群眾的養(yǎng)老以及改善生活的需要。
問(wèn)題十五：增設(shè)電梯是群眾的普惠性權(quán)利，但為什么有的小區(qū)業(yè)主申請(qǐng)不了？
解答：這實(shí)質(zhì)上是有沒(méi)有權(quán)利建設(shè)和有沒(méi)有條件建設(shè)的問(wèn)題。
《南京市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》（寧政規(guī)字〔2016〕11號(hào)），是帶有普惠性的文件，凡是全市范圍內(nèi)非單一產(chǎn)權(quán)住宅，在“雙三分之二”業(yè)主同意的情況下，都有申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯的權(quán)利。
增設(shè)電梯有嚴(yán)格的安全技術(shù)要求，在現(xiàn)實(shí)中，有些小區(qū)受樓間距過(guò)窄、電梯加裝影響消防安全等客觀因素限制，不具備加裝電梯的客觀條件，因此這部分的業(yè)主無(wú)法申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯。
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